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單位的實際情況。
本《規則》起草之前，首先明確了《規則》的定位和編寫要
求，確定了《規則》的整體框架，深入研究了《中華人民共和國
安全生產法》和《中華人民共和國民用航空法》中對安全管理的
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規定，還參考了國際民航公約附件11《空中交通服務》和附件13
《航空器事故和事故征候調查》、國際民航組織DOC4444 文件《空
中交通管理》等對與民航空管安全管理有關的要求。
制定本《規則》具體條款時，不僅全面考慮了空管安全管理
行為的可行性，還考慮了與相關法規、規章和規范性管理文件的
銜接性，避免了越權和法律沖突，提高了可操作性。具體有民航
總局頒發的《中國民用航空空中交通管理規則》、《中國民用航空
安全信息管理規定》和《民用航空行政處罰實施辦法》、《民航氣
象工作規則》、《飛行標準管理條例》、《機場安全運行管理規定》、
《民用航空安全培訓規定》，以及總局空管局頒發的《民航空中交
通管理系統不安全事件報告制度》、《民航空中交通管理系統運行
監察工作暫行規定》、《民航空中交通管理系統不安全事件調查程
序》等規范性文件。
四、《規則》的結構
《規則》共分九章，61 條，具體結構如下：
第一章為總則，共計6 條。該章說明了制定本《規則》的目
的，規定了《規則》的適用范圍，空管安全管理的方針和政策。
第二章為機構和人員，共計11 條。該章規定了空管安全管理
的機構和人員，以及從事空管專業的人員在安全管理方面的基本
要求、權利和義務。
第三章為民航空管安全管理，共計18 條。該章從建設空管安
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全管理體系的高度，規定了各項空管安全管理工作要求，進而在
法規層面上確定了空管單位必須建立安全管理體系。
第四章為空管不安全事件的報告、調查和處置，共計7 條。
該章規定了各級空管單位對航空不安全事件的報告、調查以及處
置等方面的基本要求。
第五章為安全教育和培訓，共計10 條。該章主要針對新從業
人員、一般從業人員和安全管理人員等不同群體，規定了安全培
訓在培訓學時、培訓內容以及組織實施方式等方面作了要求。
第六章為安全數據和文檔的管理，共計4 條。該章主要針對
安全數據和文檔的保存和銷毀予以明確。
第七章為空管安全的監督檢查，共計4 條。該章明確了對民
航空管單位實施行政檢查的主體資格，以及實施行政檢查的相關
要求。
第八章為法律責任，共計6 條。該章明確了實施行政處罰的
主體以及違規行為的法律責任。
第九章為附則，共計2 條。
五、重點問題的解決
（一）擬制本《規則》的目的是為了規范空管安全管理行為，
而不是規范具體的空管生產行為。
（二）從系統角度看，空管運行安全水平還將受到空管運行
外部環境的影響和制約，為此，本《規則》中的“適用范圍”納入
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了“與民用航空空中交通管理有關的單位和個人”，例如：航空公
司、機場等部門。
（三）安全方針。安全方針是一個組織對于如何保證安全生
產、提高安全管理水平的指導思想。“安全第一，預防為主”的方
針是我國安全生產工作長期經驗的總結，《安全生產法》中也是這
樣描述的。把“綜合治理”充實到安全生產方針當中，始于黨的十
六屆五中全會《建議》，并在胡錦濤總書記、溫家寶總理的講話中
進一步明確。這一發展和完善，更好地反映了安全生產工作的規
律特點。同時，根據民航和空管行業的特點，持續改進安全水平
是安全管理體系和質量管理理論的核心思想，為此，將“持續改進”
加入安全方針的目的也在于此。
（四）安全管理機構設置和安全管理人員配備的要求。按照
安全生產法的法定要求，一般生產經營單位從業人員超過300 人
的，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員；
從業人員在300 人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管
理人員。其中，“安全生產管理機構”是指生產經營單位內部設立
的專門負責安全生產管理事務的獨立的部門。“專職安全生產管理
人員”是指在生產經營單位中專門負責安全生產管理，不再兼作其
他工作的人員。作為高危險的空管行業，應當執行比法定要求更
加嚴格的要求，因此，將150 人作為設置安全生產管理機構的標
準。
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（五）在民航事業快速發展的形勢下，部分城市或地區大力
修建機場，在空管人力資源嚴重缺乏的情況下，開始出現了部分
民航空管單位向地方所屬機場派遣空管人員，以幫助其提供空管
服務，為了避免由于安全管理不到位帶來的安全隱患，本《規則》
明確要求民航空管單位必須與相關單位簽訂安全責任合同。
(六)安全管理體系是國際民航組織對民航空管安全管理的
要求，為此，本《規則》中圍繞安全管理體系，提出建立安全評
估、風險管理、安全審計等安全管理制度，是提高我國空管安全
管理水平的重要舉措之一，也是滿足國際民航組織安全審計的需
要。
（七）關于“罰則”的設定
根據《中華人民共和國行政處罰法》和《民用航空行政處罰
實施辦法》等法規，本《規則》設定的處罰種類有：
1、警告；
2、罰款。
此外，在制定法律責任的條款時，本《規則》注意了與現行
法律、法規的銜接。首先，對既有法律、法規中已經有明確規定
的，本《規則》從其規定；其次，本《規則》雖然明確要求空管
單位建立安全評估、風險管理、安全審計等制度，但沒有設置罰
則，而是考慮通過制訂有關規范性文件來明確。
中國民用航空空中交通管理
安全管理規則
（征求意見稿）
第一章總則............................................................................................1
第二章機構和人員.....................................................................................3
　
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