1996 年，時任民航局長的劉劍鋒新成立了一個民航局的下屬單位：“民航空中交通管理局”。

這個新單位的工作職責表面上看起來就像國外的同類單位那樣：負責民航的空中交通指揮控制工作。 但實際上，它還肩負著一個外界無法得知的神秘使命：作為高層權貴掠奪國家財富的平臺。因為空中交通 指揮控制設備很多都要從外部釆購，而且數量龐大，國家每年都要花數十億元釆購民航的空管設備，加上 后來民航又實行通訊導航設備的許可證制度，要在民航系統銷售的通訊導航設備必須取得民航許可證，而 負責審核頒發許可證的也是“民航空中交通管理局”或者由“民航空中交通管理局”調過去的人員。這樣， 除了空管系統之外，民航系統的機場、航空公司通訊導航設備的釆購權力也部份控制在“民航空中交通管 理局”有關官員的手中，因為要取得他們頒發的許可證就必須留下“買路錢”。除了申請許可證時要打點 的一大筆費用之外，還要承諾拿到許可證后凡是在民航簽到的合同要再交給有關人員一定百份比的傭金。

“民航空中交通管理局”從成立開始，無論是在領導官員的配備上還是在組織架構的安排上，都是以 它所肩負的神秘使命 ---- “履行高層權貴掠奪國家財富”作為最主要的考慮目標。

在領導官員的配備上，陳海鞠被任命為“民航空中交通管理局”的首任局長，和陳海鞠搭檔的是呂小平。

陳海鞠在民航空管工作方面并沒有什么突出的才干和經驗，他長期擔任民航下屬一些業務經營單位的 領導職務，在業務經營方面倒是有著豐富的經驗，尤其是他能把有關單位權力尋租的空間發揮到極至，為 有關領導謀取最大利益的能力更是在民航系統聞名遐爾，早就被民航局長劉劍鋒所熟知。劉劍鋒之所以任 命陳海鞠為新成立的“民航空中交通管理局”首任局長，所看中的就是他的這種能力。

和陳海鞠搭檔的呂小平家世顯赫，據說她父親曾經擔任過沈陽軍區空軍副司令員，甚至后來的民航局 長李家祥也是她父親的部下。更重要的是呂小平是一位聶元梓、譚厚蘭式的紅衛兵闖將，仗著自己顯赫的 背景敢說敢干，認為自已的家庭背景能保佑她永遠不會出事，這個世界也沒有人敢動她，只要把上面的領 導伺候好了就可官運亨通，財源廣進；至于黨紀國法，呂小平更是從不放在眼里。她做什么事情都是以領 導的利益為首要考慮目標，從不給自己留后路。民航總局領導正是看中了呂小平這種敢打敢拼、奮不顧身 的特質，才讓她和陳海鞠搭檔在“民航空中交通管理局”開展工作的。

新成立的“民航空中交通管理局”就這樣在陳海鞠、呂小平的領導之下開始履行它的特殊使命，雖然 民航總局領導也為“民航空中交通管理局”安排了幾名副局長，但為履行這項神秘使命所需要的設備釆購 和管理的具體工作一般都是陳海鞠、呂小平在做，并由通訊處長畢心安配合他們。

在組織架構上，民航總局領導也煞費苦心，為“民航空中交通管理局”的組織架構作出精妙的安排。 “民航空中交通管理局”既不屬于民航總局的直屬部門、具有較大的獨立性，但又處于民航系統之內。這 樣的組織架構的好處是公眾反映的“民航空中交通管理局”的腐敗問題可以由“民航空中交通管理局”內 部的紀委封閉起來自己處理，民航系統的其他紀檢部門不會知情、也無權過問。只要“民航空中交通管理 局”的紀委加以包庇縱容，就算“民航空中交通管理局”從根子上徹底爛掉了，公眾如何反映投訴都將無 濟于事，所有的一切仍會處于陳海鞠、呂小平等“民航空中交通管理局”領導的有效控制之下。而中央所 派出的巡視組對處于民航系統之內、又不是民航總局直屬部門的“民航空中交通管理局”的腐敗問題也很 難直接插手，必須通過民航總局的紀委進行調查處理，他們所能獲得的關于“民航空中交通管理局”腐敗 問題的資料都是民航總局領導篩選過濾后再通過民航總局紀委送上來的，對于“民航空中交通管理局”的 腐敗情況到底有多嚴重，當然也就無從得知了。

這就解釋了“民航空中交通管理局”長達二十年大規模、集團式的貪污腐敗而外界卻幾乎一無所知， 政府也無法大力整治的根本原因。在外界看來，“民航空中交通管理局”僅是一個負責民航空中交通指揮 控制工作的單位。

在陳海鞠擔任民航空管局長期間，最初全國各機場民航設備的購買權力全部集中在民航空管總局的 領導手中，全國各地的機場如果需要什么設備都要打報告向民航空管總局申請，再由總局統一購買分配給 下面各機場，大至數百萬美元一套的雷達導航系統，小至微機、顯示屏全由總局的領導負責購買。雖然空 管工作對所使用的設備性能質量要求極高，但負責購買的領導并不這么看，他們購買設備的標準是誰懂得 做、誰給的好處多就買誰的。所以總局分配的設備往往都是質量差而價格卻比市場價要高很多。他們又不 允許下面各機場自行購買在市場上買得到的設備，因此下面各級使用人員抵觸的情緒很大，向上級投訴反 應的聲音不絕于耳，對民航空管系統的正常工作也造成了很大的影響。

由于這種做法過于露骨，也引起了國家紀檢部門的注意，因此民航空管總局領導又改變了方式。他 們一方面以各種各樣的名目在民航空管總局成立了五、六家下屬公司，甚至還在上海搞了一個頗具規模的 保稅倉庫，凡是空管總局能控制得到的、金額較大的業務都由這些公司來做。下面各個區域空管局也紛紛 辦起自己的公司，專門做所轄各機場的生意。

中南空管局屬下的各家公司在 2000 年還在廣州搞了一個規模很大的“民航中南地區空管設備展”， 由此可見他們的實力和規模有多大！民航空管系統本來是負責全國民航飛機的通信、導航工作的，但是在 空管局領導的苦心經營之下，民航空管系統已經蛻變為一個以經商謀利為主要業務的企業集團。

但是稱這些“公司”為搞業務的經濟實體又不準確，因為他們和人們日常所見到的公司不一樣，具 有很多一般公司所不具備的特殊性質。首先，是他們并不推廣業務也不對民航以外甚至自己所屬區域以外 的單位做生意，下屬單位需要什么設備他們就從外面買回來加上 40%-50%的利潤再賣給自己的下屬單位。 其次是他們所賺到的龐大利潤顯得異常神秘，就是自已公司的內部人員也不知道自已的公司賺了多少錢、 這些錢跑到哪里去。只有空管局最上層的幾個領導知道這些情況和有權支配這些錢。第三是這些“公司” 并不像一般公司那樣向政府納稅和繳交國家規定的各項費用，雖然他們業務很大也賺了很多錢但卻完全不 交稅，并且采用各種方式逃避國家稅務機關的追查。就像中南空管局屬下的“飛宇航空電子公司”，他們 每年的利潤高達數千萬元，整個中南空管局屬下各機場的記錄儀、電臺、微機、后備電源甚至各種先進的 通信導航設備全被他們壟斷來做，但是他們從不向國家交一分錢的稅收，為了逃避國家稅務機關的追查， 每隔一段時間他們就更改一次公司名稱，前幾年他們把名稱改為“翔龍航空電子公司”，過一段時間又改 為“廣發航空電子公司”。他們開出來的增值稅發票和其他各種發票都是從外面買回來的假發票，對所經 營的進口設備他們也想盡一切辦法逃避國家的進口關稅，例如他們和英國 PAE 電臺的香港代理商“萊義德（香港）有限公司”合作，在深圳租了一個地方做倉庫，以走私的方式每次進二、三十部 PAE 電臺放在深 圳的倉庫，拿到訂單后就從倉庫里提貨交給用戶，一分錢關稅都沒交給國家。在中南空管局最高領導張立 志和做了十幾年通信處長的張盛智的號召之下，中南地區各機場全部都從航空電子公司購了 PAE 電臺，換掉了原來的型號。其他進口的空管設備“航空電子公司”也是采用類似的手法逃避國家的進口關稅從而 爭取最大的利潤。而民航空管系統各家公司的運營手法也都是像這樣子的，通過這種表面看似合法的辦公 司的手段，民航空管系統的少數高層領導就把國家用來購買空管設備的大量資金裝進了自己的口袋和進貢 給他們所效力的高層權貴了。
　
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