圖：從明年開始，凡是在歐盟起降的航班，都要為超出配額的碳排放支付“落地錢”。勾犇/圖 如果歐盟航空減排新法案順利實施，從航空到海運，再到鋼鐵、化工等領域，歐盟行業減排機制將會像多米諾骨牌一樣，步步逼近其他行業。這將迫使中國在內的發展中國家納入到歐盟強制減排體系之下，也將其他行業置于新型貿易壁壘之下。 中國航企起訴歐盟 中國航空公司正準備拒絕向歐盟繳納“落地錢”。 上周五，3月25日，中國航空運輸協會（簡稱中航協）對外證實，中航協已代表國內航空公司向歐盟提交了反對將中國航空業納入歐盟碳排放稅征收范圍的“嚴正聲明”，其中中國國際航空公司（簡稱國航）、東方航空公司（簡稱東航）和南方航空公司（簡稱南航）已向國際航協交付了訴訟費，正式對歐盟提起訴訟。“我們將配合國際航協和美國的航空公司向歐盟提起法律訴訟。”中航協相關官員對《南方周末》記者說。南航內部人士也向記者確認，去年12月底南航確定參加起訴，最近剛剛交了訴訟費。 按照歐盟在2008年11月19日通過的新法案，歐盟決定將國際航空業納入到歐盟排放交易體系之中，2012年1月1日起正式開始實行排放交易。這意味著，從2012年開始，凡是在歐盟區域內機場起降的航班，都需要為超出配額的碳排放支付購買成本。 據了解，中國共有33家航空公司被納入歐盟排放交易體系計劃，既有國航、東航、南航這樣的大型國有公司，也有春秋、均瑤等民營公司。 根據中國民用航空局（簡稱民航局）初步測算，若國內航空公司所有飛歐盟的航班均被要求繳納碳稅，單在2012年便需要為此支付8億元人民幣，這一數字還將隨著中歐之間未來航線的拓寬而增加。 中航協認為，“歐盟將國際航空業納入到歐盟排放交易體系的做法，制度設計存在重大缺陷，條例內容違反國際法基本原則。”這是自歐盟準備將國際航空業納入到歐盟排放交易體系之后，中航協第二次發聲對此提出嚴重抗議。上一次是在2007年9月。 中航協選擇在此時表態，“頗為講究”。“3月正是歐盟要求各航空公司上交經第三方核證的碳排放報告的最后期限。”安永華明會計師事務所氣候變化與可持續發展專家張有為表示。 勝訴機會渺茫？ 國航受此沖擊較大。據業內人士測算，歐盟新法案執行第一年或將給國航帶來2億元的額外成本。國航是國內擁有最多國際航線的航空公司，相比國航的13條歐洲航線，南航在歐洲只有阿姆斯特丹和巴黎兩條航線，目前影響有限。 2億元的額外成本，對于剛剛實現歐盟航線盈虧平衡的國航來說，無疑是個沉重的負擔。“國航歐洲航線開通近10年，經歷了前期開拓市場、穩固客源，并花費了大量人力財力應對幾大歐洲寡頭航空公司的市場壟斷。”中信建投航空分析師李磊表示。 對于上升期的國內航空公司來說，歐洲市場的重要性顯而易見。 中航協指出，歐盟這一單邊行動同時違反了《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》中“共同但有區別的責任”原則及有關規定。國際航空領域的《芝加哥公約》和《京都議定書》中“共同但有區別的責任”條款是目前中國反對歐盟單邊征“碳稅”行為的主要根據。“畢竟發展中國家的航空業有理由不與發達國家的航空業承擔相同的減排責任。”中航協相關官員告訴南方周末記者。 歐盟法案出臺后，招致很多航空公司反對。早在去年4月，美國航空運輸協會就已聯合美國三大航空公司，請求英國法院認定英國執行歐盟的這一新法規違反了國際公約。目前，英國法院已經將這一問題提交至歐盟法院請求裁決。“如果美國人‘抵賴’，我們也會緊跟。”南航內部人士點明了中國航企的心態。然而，一個被忽略的現實是，美國和歐盟早在此前達成了“開放領空”的航空協議，在該雙邊協議中，明確指出“該規定禁止對燃油消費征收稅費”。這一規定增加了美國航企勝訴的機會。 業內專家認為，一個可能的結果是，因為《美歐雙邊開放領空協議》的規定，美國航企可以不用支付碳排放稅。 對于中國航企來說，如果僅僅基于《芝加哥公約》和《京都議定書》發起法律訴訟，“勝訴的機會非常渺茫”。這也意味著，這個游戲圈子里，很可能最后只剩下中國航空公司。 誰來扛起訴訟大旗？ 歐盟新法案將中國的航空公司置于一個尷尬的兩難境地：起訴，不僅勝訴希望渺茫，還得罪歐盟；不起訴，自己吃虧。“國際航協和中航協只是來征求了我們的意見，我們沒有任何意圖直接打這個官司。”國航宣傳部長朱梅否認了國航“可能挑頭直接起訴歐盟”，并對“集體訴訟費”一事諱莫如深。 據接近國航的人士透露，中國航空公司更多是在做兩手準備，面臨3月向歐盟遞交碳減排報告的最后時限，國航已經上交了碳減排以及核證報告，南航和東航也在積極準備報告中。 “如果2010年的監測工作沒有做好，將可能出現2012年航空公司沒有分配或僅分配到少量免費配額的情況，那么一家航空公司就有可能需要花費上千萬元人民幣購買排放配額。”張有為強調說。“航空公司很無奈，相比歐美公司，國內三大航空公司內部真正具備能力了解歐盟排放交易體系這一套復雜規則的人很少，何談應對。”國家氣候中心原副主任呂學都說。 此外，面對歐盟這個超級組織。作為個體的國內航空公司，“任何應對都顯得蒼白無力”。此前，已經由外交部、商務部和民航局等相關部委牽頭成立了一個專門應對此航空排放問題的領導小組，但多位航空界內部人士抱怨，“至今未見政府對此事采取具體行動”。“政府態度不明朗，我們也感到無所適從。希望繼續跟政府溝通，希望政府明確出臺應對政策和方案，以此指導我們下一步如何應對。”南航內部人士表示。 逼近的貿易壁壘 “航空業占到全球二氧化碳排放總量的3%，如此小的比例，如果算上統計的誤差，幾乎可以忽略不計。”呂學都坦言。歐盟此舉，顯然“醉翁之意不在酒”。 除卻減少航空業碳排放這一基本動因，“對于一直積極推動‘行業減排機制’的歐盟來說，航空業無疑是其將這一機制全球化的一次突破口。”呂學都表示。 所謂行業減排機制，就是以某個行業例如鋼鐵和電力的排放量為基礎，限定該行業的排放總量，在行業內部的企業之間發放配額，配額不夠或者過多的企業可以在碳交易市場上進行買賣。歐盟內部自2005年就開始實施這一減排機制。 可以預見，如果航空減排順利實施，從航空到海運，再到鋼鐵、化工等領域，歐盟行業減排機制將會像多米諾骨牌一樣，步步逼近其他行業。“這將使中國在內的發展中國家納入到歐盟的強制減排體系之下，這將極大違背中國在氣候政治談判中一直堅持的‘共同而有區別的責任’這一原則。”國家發改委負責氣候談判相關官員對記者說。 來自日內瓦國際貿易和可持續發展中心戰略分析部主任成帥華認為，在國內航企聯合行業協會起訴之下，中國政府提出政治談判的時機已經成熟。 目前美國航空協會堅決不放棄法律訴訟，已經對歐盟造成一定的沖擊。歐盟的立場也開始有所松動，在2010年10月的一份聲明中表示，“歐盟同意在執行碳排放交易系統的過程中與第三國進行建設性的對話，特別是關于如何處理從第三國飛入歐盟的航班”。中國航企的法律起訴將進一步增加政府談判的“籌碼”。 對此，國家發改委的官員證實，包括發改委、外交部以及民航局在內的有關部門一直都在積極準備。 專家指出，一旦進入政治談判進程，中國即面臨兩個問題：一是明確部門權責，目前航空公司產權歸屬國資委，但減排議題又在發改委的職責之內，誰來牽頭？其次，作為與歐盟談判的籌碼，如果要通過市場機制實現“自主減排”來“反擊”歐盟，國內自愿減排市場又如何與歐盟掛鉤，這些均需業界進一步研究。
